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今年3月份，國家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》提出，堅持把推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務；5月份，國務院印發(fā)《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策措施》明確，加強對吸納農(nóng)業(yè)轉移人口較多區(qū)域、行業(yè)的財政和金融支持，中央財政農(nóng)業(yè)轉移人口市民化獎勵資金安排400億元；7月12日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶標準一視同仁。

黨中央、國務院高度重視農(nóng)民工工作，出臺了一系列政策文件積極推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，完善其就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持政策，不僅有助于農(nóng)民持續(xù)增收，而且有利于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)轉型升級提供優(yōu)質(zhì)人力資源支撐。

農(nóng)業(yè)轉移人口形成原因

改革開放以來，我國農(nóng)村勞動力向城市漸進轉移，目前已從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的勞動大軍成長為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人主體。分析農(nóng)業(yè)轉移人口的成因，主要有以下幾個方面。

第一，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率提升是轉移的推力。1978年農(nóng)村改革率先起步，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制將大量農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，而當時農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎處于空白狀況，不足以創(chuàng)造足夠的非農(nóng)就業(yè)崗位吸納富余勞動力，因此過剩的農(nóng)村勞動力迫切需要向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。

第二，城市工業(yè)化加速推進是轉移的拉力。改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制確立，我國經(jīng)濟逐步進入高速增長階段，工業(yè)化加速推進，對勞動力需求日益旺盛，拉動農(nóng)業(yè)人口進城務工出現(xiàn)新高潮。

第三，國家陸續(xù)出臺政策文件破除轉移的阻力。為促進農(nóng)業(yè)人口有序轉移就業(yè)、保障合法權益，各級政府破除限制流動的障礙因素，改善進城就業(yè)環(huán)境，提供均等化公共服務。特別是黨的十八大以來，黨中央進一步做好新形勢下為農(nóng)民工服務工作，為農(nóng)民工融入產(chǎn)業(yè)、融入城市提供了良好機遇和發(fā)展路徑。

農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)呈現(xiàn)新特點

在黨和政府大力支持下，農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)規(guī)模持續(xù)增加，就業(yè)質(zhì)量顯著提高，收入水平日益提升，勞動權益保障更加有力，基本公共服務覆蓋面逐步擴大。

第一，總量持續(xù)增長，增速有所放緩。從近年農(nóng)民工發(fā)展變化趨勢看，除了2020年受疫情影響數(shù)量有所下降外，農(nóng)民工規(guī)模總體保持逐年增長態(tài)勢，2021年達到2.93億人。但增長速度表現(xiàn)為下降趨勢，一方面由于上世紀90年代和本世紀初大規(guī)模加速轉移，農(nóng)民工基數(shù)不斷擴大；另一方面新增農(nóng)民工數(shù)量減少。

第二，外出半徑縮小，回流趨勢明顯。近年來，農(nóng)民工在省外就業(yè)比重不斷下降，2021年外出農(nóng)民工跨省流動的占41.5%，較2017年下降3.2個百分點。分地區(qū)來看，除東北地區(qū)省外就業(yè)占比有所上升外，東部、中部和西部地區(qū)省外就業(yè)占比總體均呈下降趨勢。中部和西部作為農(nóng)業(yè)轉移人口輸出的主要地區(qū)，有越來越多的農(nóng)民工選擇在本省務工。農(nóng)民工之所以選擇回流，一方面是產(chǎn)業(yè)梯度轉移的結果，伴隨著中西部、縣域地區(qū)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，吸納的勞動力越來越多，為農(nóng)民工就地就近就業(yè)提供了更多機會；另一方面反映出農(nóng)民工外出意愿的變化，舉家外出成本上升、外出融入困難等因素導致農(nóng)業(yè)人口外出意愿降低。也有不少有一定資金積累和管理經(jīng)驗的農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為活躍縣域經(jīng)濟發(fā)展的新生力量，帶動當?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè)增收。

第三，大齡化趨勢加劇，新生代勞動力供給下降。從農(nóng)民工年齡結構分布看，31歲至40歲農(nóng)民工占比最高，達27%；50歲以上農(nóng)民工占比從2017年的21.3%上升到2021年的27.3%。同時，年輕一代農(nóng)民工比重有所下降，30歲及以下年齡段占比從2017年的29.9%下降到2021年的21.2%。從就業(yè)地區(qū)看，本地農(nóng)民工平均年齡明顯高于外出農(nóng)民工，說明留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民工大齡比例更高。但無論是本地農(nóng)民工還是外出農(nóng)民工，近年來都表現(xiàn)出大齡化趨勢，本地農(nóng)民工平均年齡從2017年的44.8歲上升至2021年的46歲，外出農(nóng)民工從2017年的34.3歲上升至2021年的36.8歲。

第四，服務業(yè)成為吸納農(nóng)民工就業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)，大量新生代投身新業(yè)態(tài)。與產(chǎn)業(yè)結構變化趨勢一致，第三產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工就業(yè)占比總體呈增長態(tài)勢，2018年超過第二產(chǎn)業(yè)，成為吸納農(nóng)民工就業(yè)最主要產(chǎn)業(yè)。2020年以來受疫情等因素影響，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)受到一定沖擊。同時，隨著數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展，新業(yè)態(tài)新模式大量涌現(xiàn)，已成為農(nóng)民工就業(yè)重要渠道，特別是吸納了越來越多新生代農(nóng)民工。如外賣騎手近四分之三是農(nóng)民工，其中“80后”占八成。但新業(yè)態(tài)提供靈活彈性工作機會的同時，也存在流動性過高、勞動權益保障不足、參加城鎮(zhèn)職工社會保險比例偏低等問題。

第五，工資收入從快速增長轉為穩(wěn)步增長。2001年至2015年，農(nóng)民工工資水平年均增速達到11.8%，呈現(xiàn)出總體增長較快的態(tài)勢。其中2004年至2008年，農(nóng)民工工資均以兩位數(shù)高速增長，特別是2008年增速超過26%。盡管在2009年農(nóng)民工工資增速降低，但從2010年開始又連續(xù)兩年呈現(xiàn)20%左右快速增長態(tài)勢。2012年以來，農(nóng)民工工資增速開始放緩，2020年受疫情影響僅增長2.8%，2021年恢復增長8.8%。總體來看，農(nóng)民工收入在經(jīng)濟轉型中從快速增長轉向穩(wěn)步增長。

人口流向與產(chǎn)業(yè)布局高度契合

與國外相比，我國農(nóng)業(yè)人口向城市轉移既有相似之處，也有自身特色。

第一，就業(yè)驅(qū)動。農(nóng)業(yè)人口轉移是以就業(yè)機會為主要驅(qū)動力，其流向與產(chǎn)業(yè)布局和結構調(diào)整高度契合。農(nóng)民工最早從農(nóng)村轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再逐步轉移到城市，特別是伴隨著東南沿海城市工業(yè)化快速推進，推動農(nóng)民工從中西部地區(qū)向東部地區(qū)大規(guī)模轉移。而后，隨著產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)梯次轉移，農(nóng)民工又出現(xiàn)回流趨勢。另外，農(nóng)民工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布也與產(chǎn)業(yè)結構變化趨勢相一致，隨著我國服務業(yè)成為主導產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)民工規(guī)模逐漸增加，并成為就業(yè)容量最大的產(chǎn)業(yè)。

第二，保留“三權”。農(nóng)業(yè)人口進入城市務工，包括在城鎮(zhèn)落戶，都不以犧牲其在農(nóng)村基本權益為前提。2014年7月，國務院印發(fā)的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的條件。今年5月，中辦、國辦印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》也明確，依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。保留了農(nóng)民的“三權”，在一定意義上就是保留了農(nóng)民的財產(chǎn)權益，對農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由流動發(fā)揮著穩(wěn)定器作用。

第三，雙向流動。由于相關權益得到有效保障、限制流動性的障礙因素逐步破除，農(nóng)業(yè)人口既可以選擇到城市務工，也可以回鄉(xiāng)就業(yè)或務農(nóng)。國家針對農(nóng)業(yè)轉移人口的特點，也賦予其自由選擇的決定權，一方面通過新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的推進，為農(nóng)民工進入城市、留在城市創(chuàng)造良好條件；另一方面通過全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設，為農(nóng)民工就地就近就業(yè)、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供發(fā)展平臺。

為經(jīng)濟發(fā)展作出重要貢獻

大量農(nóng)民工進城務工，為我國推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設作出重要貢獻。

第一，為經(jīng)濟高速發(fā)展提供了寶貴的人力資源支撐。適應產(chǎn)業(yè)轉型升級，農(nóng)民工群體技能不斷提升，逐漸成為產(chǎn)業(yè)工人主體，在邁向高質(zhì)量發(fā)展進程中貢獻了越來越多的力量。

第二，在城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)人口轉移到城市，從進入工廠到融入城市，逐漸變?yōu)樾率忻瘢粌H奉獻在企業(yè)，也在社會治理中發(fā)揮積極作用。當前各地“搶人”大戰(zhàn)不僅面向高層次人才，農(nóng)民工群體也成為爭搶的對象。疫情期間，很多地方通過包車、包機、包專列的方式將農(nóng)民工接回城市，農(nóng)民工為加緊生產(chǎn)防疫物資、迅速建設方艙醫(yī)院、配送保障生活物資供應等作出重要貢獻。與此同時，也有越來越多積累了資金和技術的農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

第三，為改革發(fā)展注入活力。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間大規(guī)模流動，逐步打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)“二元”體制禁錮，促進了市場中勞動力要素有序流動，沖擊了傳統(tǒng)僵化的勞動用工體制，使勞動力市場更加靈活、企業(yè)發(fā)展更有活力，并推動建立統(tǒng)一、規(guī)范的人力資源市場，不斷提升勞動力資源效率，為改革和發(fā)展注入更多活力。

第四，促進了農(nóng)民個人和家庭增收。隨著越來越多農(nóng)村勞動力外出務工，農(nóng)民收入不斷增長。通過轉移就業(yè)，農(nóng)業(yè)人口目前工資性收入占農(nóng)村居民可支配收入40%以上，改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的收入結構，提升了農(nóng)民工及其家庭消費水平，尤其是“就業(yè)一人，脫貧一戶”，對脫貧攻堅全面勝利發(fā)揮了重要作用；“創(chuàng)業(yè)一人，致富一方”，為鄉(xiāng)村振興提供了新生力量。

農(nóng)民工就業(yè)結構性矛盾突出

隨著農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)形勢出現(xiàn)新變化，其就業(yè)領域的新情況也需引起重視。

技能不足導致結構性矛盾突出。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，對勞動者知識技能提出更高要求。目前我國農(nóng)民工技能人才無論數(shù)量還是質(zhì)量，都與實際需要存在較大差距。課題組調(diào)研了解到，農(nóng)民工參加過職業(yè)技能培訓的約占40%，高技能人才占比僅20%。隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展對從業(yè)者技能要求進一步提升，招工難問題日益突出，低技能農(nóng)民工轉崗再就業(yè)壓力加大。

工資收入標準和保障機制不盡完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前仍有部分用人單位習慣于依照本地區(qū)最低工資標準確定農(nóng)民工基本工資。另外，很多農(nóng)民工就業(yè)以臨時性、短期性為主，新業(yè)態(tài)尚無勞動合同和勞務協(xié)議的現(xiàn)象較為普遍，工資收入缺少基本保障，不少勞動者為沖單、增收，連續(xù)高強度工作，嚴重損害身體健康。而一旦工作中斷，就會出現(xiàn)收入無法持續(xù)的問題。

縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量不高。當前縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨良好機遇，為農(nóng)民工就地就近就業(yè)提供了更多機會，但由于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱，新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展較為滯后，當?shù)貏趧恿Χ嗍窃谙鄬`活的建筑業(yè)、服務業(yè)崗位工作，以“農(nóng)牧業(yè)+季節(jié)性勞務就業(yè)”為主，屬于“半工半農(nóng)”狀態(tài)，工作不穩(wěn)定。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)和市場主體數(shù)量雖然在增長，但普遍存在領域集中、競爭力弱、規(guī)模較小和發(fā)展后勁不足等問題。

大齡農(nóng)民工就業(yè)和保障需加強。老一代農(nóng)民工文化教育水平相對偏低、勞動技能相對單一，就業(yè)集中在建筑等傳統(tǒng)行業(yè)，多從事體力勞動，加之部分行業(yè)對大齡農(nóng)民工進行清退，使其找工作面臨較大困難。另外，由于一些農(nóng)民工社保觀念淡薄以及部分用人單位逃避責任，未按規(guī)定參保的情況比較普遍，導致農(nóng)民工在年老返鄉(xiāng)后無法享受退休待遇，回鄉(xiāng)后給當?shù)卣峁┚蜆I(yè)幫扶和社會保障帶來較大壓力。

開拓農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)新空間

新形勢下，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與促進就業(yè)相協(xié)同，堅持推動農(nóng)民工外出務工和促進就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)“兩條腿”走路，提高農(nóng)民工內(nèi)生發(fā)展動力與創(chuàng)造更多發(fā)展機會并重，有效促進其穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)增收。

促進農(nóng)業(yè)轉移人口多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。繼續(xù)發(fā)揮制造業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)等吸納農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)的積極作用，支持勞動密集型聚集區(qū)、專業(yè)市場和企業(yè)發(fā)展，支持中小微企業(yè)發(fā)展，拓展吸納農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)的主渠道。培育新就業(yè)形態(tài)、新零售模式，以新就業(yè)機會的可持續(xù)和就業(yè)質(zhì)量的提升為著力點，堅持經(jīng)濟轉型和就業(yè)轉型相互促進，推進制度創(chuàng)新，兼顧促發(fā)展和防風險，為農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)開拓新空間。因地制宜發(fā)展規(guī)范化零工市場或勞務市場，支持農(nóng)業(yè)轉移人口通過臨時性、非全日制、季節(jié)性、彈性工作等實現(xiàn)靈活就業(yè)，與城鎮(zhèn)戶籍居民享受平等靈活就業(yè)支持政策。

深入實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升行動。充分發(fā)揮政府引導作用，調(diào)動社會、企業(yè)以及勞動者等各方面積極性，健全以企業(yè)為主體、職業(yè)院校為基礎、學校教育與企業(yè)培養(yǎng)緊密聯(lián)系、政府推動與社會支持相互結合的農(nóng)民工技能人才培養(yǎng)體系。大規(guī)模開展適合農(nóng)民工特點的多種形式職業(yè)技能培訓，重點對新生代農(nóng)民工開展崗前培訓、企業(yè)新型學徒制培訓、崗位技能提升培訓、高技能人才培訓等，給予職業(yè)培訓補貼，不斷提高就業(yè)能力。根據(jù)制造業(yè)、建筑業(yè)重點領域以及現(xiàn)代服務業(yè)等對技能人才的需求，積極開展相關職業(yè)（工種）技能培訓。組織制定急需緊缺職業(yè)技能標準，擴大新產(chǎn)業(yè)新職業(yè)新技能培訓規(guī)模，讓數(shù)字技能成為新時代農(nóng)民工必修課。

支持就地就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

促進農(nóng)業(yè)轉移人口穩(wěn)定就業(yè)、持續(xù)增收。以非公有制中小企業(yè)和農(nóng)民工群體為重點，加強對企業(yè)實行勞動合同制度監(jiān)督和指導，進一步提高勞動合同簽訂率和履行質(zhì)量。在農(nóng)民工就業(yè)集中、務工流動性大的行業(yè)加強勞動用工管理，依法加強對勞務派遣用工方式監(jiān)管。完善適應新就業(yè)形態(tài)和靈活就業(yè)的勞動用工政策和標準，加強新業(yè)態(tài)勞動用工及平臺從業(yè)人員權益維護。切實落實《保障農(nóng)民工工資支付條例》，加強工資支付日常執(zhí)法。擴大農(nóng)民工工資集體協(xié)商覆蓋范圍，提升集體協(xié)商質(zhì)量，增強集體合同實效，促進農(nóng)民工合理提高工資水平。健全最低工資評估機制，合理調(diào)整最低工資標準，發(fā)揮最低工資托底作用。

支持就地就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)項目，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工和儲運，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，加快培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提升縣鄉(xiāng)就業(yè)承載力。發(fā)掘和培育一批能工巧匠型創(chuàng)業(yè)領軍人才，為懂技術、懂市場的農(nóng)民工提供創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)服務和資金支持，打造功能完善、環(huán)境優(yōu)良的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，加大對農(nóng)民工群體創(chuàng)業(yè)擔保貸款和貼息政策落實力度。實施縣域農(nóng)民工市民化質(zhì)量提升行動，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公共就業(yè)服務體系，擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策覆蓋范圍，讓當?shù)鼐蜆I(yè)農(nóng)民享受均等公共服務。

拓展大齡農(nóng)民工就業(yè)空間，加強勞動權益保護。完善相關政策法規(guī)，消除就業(yè)年齡歧視，除特殊工種外，明確禁止以年齡為由解雇農(nóng)民工，禁止招聘中出現(xiàn)基于年齡的歧視行為。加強大齡農(nóng)民工就業(yè)服務，搭建供需對接服務平臺，努力為大齡農(nóng)民工開拓就業(yè)渠道、提供崗位信息。完善達到法定退休年齡農(nóng)民工再就業(yè)勞動權益保護政策體系，創(chuàng)新工傷保險參保辦法，保障農(nóng)民工共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：中國勞動和社會保障科學研究院課題組 執(zhí)筆：鮑春雷）